两机关在组织上是否相对独立，并不取决于其组成人员是否重合，而要看法律上的职权与后果归属关系是否要求两个独立主体的存在。

法益系统合性概念，即为法所保护的利益。[42] 推定与否的本质在于证明责任的分配。

在刑法中，结果犯是典型样态，行为犯是例外。学者简单将其归因为行政处罚与刑罚的同源性，[6]显然是对质量区别说通说的误读。一方面，应受行政处罚行为与犯罪在行为定性上存在质量差别，在核心范围内存在行为性质的区分，在中间地带内存在行为次数、手段样态、对象个数、结果多少和轻重等数量要素的差异。诚如犯罪论体系是履行罪刑法定原则、践行人权保障理念的重要方式，形成应受行政处罚行为构成的章法有助于促进处罚法定原则和人权保障理念在行政处罚中的落实。[42]参见杨利敏：《论我国行政处罚中的责任原则——兼论应受行政处罚的过失违法行为》，载《华东政法大学学报》2020年第2期，第128页。

刑法中的危害结果概念被塑造为对刑法法益所造成的现实侵害事实与现实危险状态，本质上是为了更好地衔接犯罪行为与刑法法益，使得国家利益、社会利益等超个人法益可以及时还原为个人法益。江必新：《论应受行政处罚行为的构成要件》，载《法律适用》1996年第6期，第3页。引言 风险社会已经降临。

研究者发现，[45]美国国家研究会较早注意到了这一点，在其研究报告中指出风险评估机构应当积极探求数据，以减少对预设值的需求。M. G. Morgan M. Henrion, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis, Cambridge University Press, 1990.本文在此不作区分。在这个范围内，多种不同的假定或预设可能都同样有合理性。作为风险规制工具的风险评估是否需要具体的行为法为根据方可实施？这涉及对法律保留原则适用的理解与判断。

这意味着，行政事实行为同样不得违反法律，即同样需要遵循已有的实体法和程序法的规范要求。[2]究其原因，在很大程度上是由于风险评估长期以来被广泛认为是纯粹的科技知识应用事务，[3]主要受自然规律而不是人为立法所约束，并不属于或尚未进入法律调整范围。

[7]也有研究者主张在讨论风险评估中的不确定性来源时应区分（认知上的）不确定性（uncertainty）和（自然存在的）变异性（variability），2009年NRC银皮书（Science and Decisions: Advancing Risk Assessment, 2009）即采纳了此种区分。事实上，当行政主体被赋予某种针对风险实施预防性规制的职权时，进行风险评估往往是履行此职权所必需的前提。三、完善风险评估内在不确定性的法律规制 风险评估无法避免内在不确定性，风险评估相关立法也不应回避对内在不确定性的处理。概括而言，就是确保从事风险评估的专业人员承担诚实代理人[12]的角色。

作者简介：金自宁，法学博士，北京大学法学院研究员。若以上三种方式均不能解决，则终止大气污染人群健康风险评估工作。[19]可参见US EPA, An Examination of US EPA risk assessment principles and practices, Washington, DC office of the Science Advisor. EPA/100/B-04/001. USEPA.2004。[3]着眼于国家安全和社会秩序的风险评估（如社会稳定风险评估）内容明显不同于公共卫生和环保等领域的风险评估，更多政策性更少科技性，需另行探讨，本文暂不论。

[15]贯穿技术、方法论和认识论等不同层次。这样，量化风险评估的结果也会呈现为一个数字范围而不是一个特定的数字。

例如我国《大气污染人群健康风险评估技术规范》规定，[44]在风险评估过程中要对数据的可用性进行判断，如果发现数据资源可用性不满足要求，则需要改进数据收集，或选择不同的工具，或重新提出问题。具体而言，在规范上明确风险评估主体对不确定性的说明责任，不仅有利于消除一般公众对风险评估科学性客观性和中立性的怀疑，也为利害关系人提供了合理辩论的空间，并最终有利于风险规制者妥当、合理地运用风险评估报告结论。

黄学贤：《行政法中的法律保留原则研究》，载《中国法学》2004年第5期。沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，载《浙江学刊》2011年第3期。为了应对现代社会中的风险，各国政府纷纷采用风险评估这一规制工具。并且对达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，相关主体可申请主管部门将该地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录（第66条）。同样以实践起步相对较早、操作性技术规程相对成熟的化学物质健康风险评估为例，对于将动物试验结果外推至人类，美国环保局（EPA）风险评估政策中明确要求动物致癌物应推定为人类致癌物。这一点在我国风险评估实践中已经引起注意，如《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南（试行）》第2条第4项就提到：结合风险管控目标，为降低风险评估的不确定性，可以进一步研究与收集化学物质有关毒性和暴露数据，持续反复开展风险评估，即风险评估可以是一个迭代过程。

[11]如欧盟食品安全管理局发布的相关规则。以实践起步相对较早、内在不确定性暴露也较充分的化学品健康风险评估[19]为例，常见的内在不确定性问题包括：依据现有知识并不能确定对动物有致癌/致病效果的化学品是否对人类也有同样的致癌/致病作用时，是否及如何将动物实验结果外推到人类？无法按现实中的低暴露量观测致病/致癌效果（通常是因为耗时太久或违背伦理）时，是否以及如何将实验室中高剂量暴露水平的测试结果外推至低暴露水平的现实世界？依据当前可得数据无法确定实际的暴露水平或不同目标所具有的不同敏感性时，风险评估是基于推测中的最糟糕情形还是出现可能性最大的情形？事实上，这三个实例分别对应着我国《生态环境健康风险评估技术指南总纲》中解说（内在）不确定性来源时提到的科学认识不足、评估方法局限和基础数据欠缺。

有关事实行为的现有研究[35]鲜见涉及比例原则的适用问题。[33]而所谓的法律优先，意指既有的实在法规范优先。

在前种情形下，涉及有限的公共资源的分配和投入是否符合成本—效益原则的判断。[33]例如，《食品安全法》第17条规定，国家建立食品安全风险评估制度，……对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估，同时笼统规定风险评估应运用科学方法。

再次，比例原则适用存在现实困难。甚至，假设风险评估者在评估启动之初及评估实施过程中均妥当处理了是否展开进一步研究以减少内在不确定性的问题，在此基础上完成了风险评估，此问题仍然可能再次出现：既然我们明知特定风险评估是在缺乏特定知识和信息所造成的不确定性条件下完成的，当新的知识和信息出现，特定的知识信息缺口已经弥合，相关不确定性随之降低甚至消除时，是否应当根据更新的知识和信息对已做过一次评估的风险进行再次评估？再一次，理想世界中的答案是显而易见的，但在现实世界中，需要考虑新知识与信息的可靠性、再评估的花费、利害关系方的信赖保护等政策因素，进行综合权衡[25]《生态环境健康风险评估技术指南总纲》7.3.2.3(b)。[30]如前述《环境保护法》对预警的规定。

研究者发现，[45]美国国家研究会较早注意到了这一点，在其研究报告中指出风险评估机构应当积极探求数据，以减少对预设值的需求。这意味着，行政事实行为同样不得违反法律，即同样需要遵循已有的实体法和程序法的规范要求。

就此而言，我国国家卫生健康委2021年正式颁行的《化学物质环境健康风险评估技术指南》，推荐将不确定性分析纳入风险评估报告，使之成为风险评估报告中不可或缺的部分[42]是值得关注和肯定的努力。[40]反过来看，这实际上揭示了，用特定数字（一个点或一条线）来表达风险评估结论是以表面的确定性掩盖了原本存在的不确定性，而代之以数字范围来表征风险则可使之前被无意或有意隐藏的不确定性显现出来。

具体而言，风险评估既然是风险规制的工具，就应当以风险规制目标所需为限。同样以实践起步相对较早、操作性技术规程相对成熟的化学物质健康风险评估为例，对于将动物试验结果外推至人类，美国环保局（EPA）风险评估政策中明确要求动物致癌物应推定为人类致癌物。

[45]美国不确定性决策委员会：《面向不确定性的环境决策》，许振成等译，电子工业出版社2018年版，第48页。此外，我国近年颁布的风险评估相关技术标准，也有一些开始涉及对风险评估内在不确定性给出说明的要求，如《大气污染人群健康风险评估技术规范》（WS/T 666-2019）第4.8条、《生态环境健康风险评估技术指南总纲》（HJ-1111-2020）第9.3.3条等，虽然这些要求还只是初步和简略的。[38] 综上，可以说，既有法教义提供的合法性评价框架并未就前文所述风险评估内在不确定性带来的挑战提供现成的解答。雪上加霜的是，风险评估还涉及高度专业性知识的应用，对于并非科技专业人员的行政主体及其监督者而言，要判断风险评估活动何时超越了合理的范围，比在一般裁量情形中更为困难。

在此风险评估—风险管理二分框架下，也有研究者（正确地）指出，传统上认为属于风险评估的是否要对某类危害进行风险评估、什么时候进行风险评估、不同类别危害的风险评估如何排序等，因价值偏好因素加强而并不是科学判断占主导或支配地位的问题，[14]故而应归类为风险管理而非风险评估。与以行政处分为典型代表的行政法律行为不同，行政事实行为并无意图处理/改变相对人的权利义务，也由此并不直接发生行政法律关系设立、变更或消灭的法律效果。

在这个意义上，我国近来年的技术标准将相关预设/假定称之为推荐值或推荐模型，相比学界惯用的默认值（defaults）一词更为恰当：推荐突出强调它们并非刻板要求，在有正当理由时可以偏离——就本文此处的讨论而言，偏离的正当理由之一就是：进一步的研究可以或已获得的新知识和信息，使风险评估能够比推荐值更接近真实的风险。[26]A. Amendola, Uncertainties in Systems Reliability Modeling: Insights Gained Through European Benchmark Exercises, Nuclear Engineering and Design, Vol.93, p.215-225(1986).10个小组对同一核电站给水系统所作风险评估结果差异极大，经讨论交流之后仍然不能解决分歧。

[46]我国《建设项目环境风险评价技术导则》也允许在说明理由的前提下选用推荐模型以外的其他技术成熟的大气风险预测模型[第9.1.1.1（c）条]。而依据不同的假定和预设，得出的风险评估结论是不一样的——有时相去甚远。